整治北京：行政、法治与人的分析

灾难之后

11月18日，星期六，北京，零下四摄氏度的寒风吹过城市边缘的西红门镇。这里聚集着许多从外地来到首都，从事着快递、外卖、保安、清洁等服务行业，希望靠勤劳来改变命运的底层劳动者。时钟指向下午六点，租住在廉价的聚福缘公寓的人们陆续返回家中，开始准备晚餐以辞别又一天的辛劳。

然而，一场突如其来的大火，吞噬了看似平静的生活。这场灾难不仅造成了19人死亡，更引发了一系列大规模的、以排查安全隐患为名的整治运动。

风暴之始

新闻资料显示，火灾发生次日，北京市安全生产监督管理局发出通知，启动北京市为期40天的安全隐患大排查、大清理、大整治专项行动。整治运动由北京市安全生产监督管理局牵头，有北京市规划国土委、公安局消防局、交管局、交通委员会、城市管理委员会、住房城乡建设委员会、经济信息化委员会、商务委员会、旅游委员会、教育委员会、工商局、民防局、水务局、卫生计生委、文物局、重大办、质监局、北京铁路局、安全监管局（煤监局）、中央在京单位、驻京军队等单位参与，几乎倾注了北京地方政府所能调动的所有行政执法资源。

整治运动不仅针对聚福缘火灾的事发地大兴区，更蔓延到海淀、朝阳、通州、丰台等各区域。整治的主要目标直指北京广大的城乡结合部广泛存在的，和聚福源相似的室内出租公寓、出租大院、地下室、工业园区、物流中心等外来人口聚居区，动员各方力量对千千万万个“聚福缘”进行了“无盲区、无死角、全覆盖”的清查。整治运动旨在清退以上建筑中大量的居住人口，并通过清退人口，最终将这些人口附着的“低端业态”疏解腾退。

一个聚福缘在大火中化为灰烬，等待千千万万个聚福缘的命运，是在行政强制的驱使下，人去，楼拆。

法治之维

整治运动伴随着寒夜中徐徐前行的搬家大军拉开帷幕。北京地方政府调动其强大的行政执法资源，迅速展开对出租公寓的清理。为了快速完成前述安全生产监督管理局的部署，某些行政部门采取了要求租户限期搬离这一简单直接的方式，驱使大量居住人口在极短的时间内从形形色色、合法或非法的居住场所中清退出来。搬迁时限短则一两日，长则三日至一周不等。在这场大规模的行政强制性清退运动中，甚至还出现了强制断水断电断气等手段，以达到驱离住户的目的。

排查、整治、清退，固然可能在一定程度上减少火灾及其他灾难的风险，但在倡导建设社会主义法治国家的新时代中国特色社会主义形势下，整治运动所采取的行政手段和程序确有值得商榷之处。

1、行政强制手段比例明显失当

行政强制手段的权力来源于政府的行政权，而政府的行政权来自《中华人民共和国宪法》的授权，因此必须受《中华人民共和国宪法》所确立的基本原则的约束。我国宪法经2004年修正，确立了国家尊重和保障人权的基本原则。尊重和保障人权，要求国家机关（当然的包括行政机关）在行使权力有可能与公民的人权相冲突时，必须保证行使权力手段的必要和适当。这一原则也体现在我国的《行政强制法》中。依照宪法上的必要和比例原则，行政强制法要求“行政强制的设定和实施，应当适当。”具体体现为《行政强制法》第5条之规定：

“采用非强制手段可以达到行政管理的目的，不得设定和实施行政强制。”

有人可能主张，非强制行政手段，如：进行前期行政区域规划、建设符合安全标准的居住设施、有序引导出租公寓居住人口转移到安全居住设施中等措施，不仅消耗大量资源，而且无法达到整治运动明确的迅速彻底排除安全隐患的管理目的。因此，采取强制行政手段，自然是必要的。

但考察某些行政机构在整治运动中采取的实际手段，显然与我国行政强制法的有关规定相抵触。《行政强制法》第43条又规定：

“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”。

这一条款设置的目的，就是要防止行政强制手段干预行政相对人的正常生活。也即是，即便《行政强制法》允许行政机关在一定情况下采取行政强制措施，其手段也必须在法律所限定的比例限度之内。水、电、气，是城市居民生活的必需品。断水、断电、断气这一手段，也许可以简单快递地实现某些地方政府的行政管理目的，但却严重超出了行政强制法设定行政强制手段的比例范围。因此，部分行政机关的行政强制行为比例明显失当。

2、行政强制手段决策程序有失正当

尽管我国宪法及相关法律并未明确法律的正当程序原则，但近年来的司法和行政改革中，正当程序原则的价值得到了普遍认可，正当程序原则在实践中逐步确立。最有力的例证是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》指出，行政机关作出重大行政决策，应当经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等程序。

然而，北京地方政府此次整治运动，其酝酿、出台、实施只用了一天时间，并未预留时间与空间给予公众、专家参与讨论决策，并未经过任何事前的风险评估和合法性审判。运动仅仅以北京市安全生产监督管理局的一纸通知为依据，其决策程序显然亦有瑕疵。

人道之惑

北京整治运动在行政强制手段和决策程序方面的失当，使得这场本该收获无数点赞的排除隐患、为民谋利的运动自始就蒙上了一丝阴影。更加引起媒体广泛质疑的是，针对整治运动清退出的大量人口（主要是外地户籍人士），北京地方政府并未提供必要的救助、安置和补偿措施。这些外来务工人员本已成为火灾的受害者，非但没有得到来自政府的救助和安置，反而遭受了在气温零下几度的严冬中被强制驱赶的厄运。还有一些在合法建筑中居住，与房东订立合法租赁合同的居住人口，也受到波及，被迫在仓促之中未获任何补偿而搬离，在迷茫之中寻找大都市中属于自己的一席落脚之地。

十九大报告庄严承诺，国家保障每一个中国公民有追求美好生活的权利，这自然地意味着，国家尊重每一个中国公民保有基本生活的尊严。可惜在此次整治运动中，普通人的尊严在规模宏大的联合行动中，早已被有意无意地忽视。媒体所呼吁的“执法应有温度”，正是在经济快速发展和社会变革之下日渐彰显的人道主义的困惑。宪法，法律，行政机关，归根结底是为人而设的。整治北京折射出的人道主义困惑，或许正反映了当下中国行政、法治与人之间关系的纠结和错位。

作者简介：文冠斌，法学硕士，四川中法律师事务所律师